1. Hipoteki.net
  2. >
  3. Aktualności
  4. >
  5. Ustawa o użytkowaniu wieczystym już działa. Co się zmienia?

Ustawa o użytkowaniu wieczystym już działa. Co się zmienia?

Ustawa o użytkowaniu wieczystym już działa. Co się zmienia?
Ocena: 5 (ilość ocen: 2)

Wraz z 1 stycznia 2019 roku skończyło się użytkowanie wieczyste gruntów przeznaczonych na cele mieszkaniowe. Tereny te zostały przymusowo przekształcone w prawo własności. Oznacza to, że od tygodnia, ok. 2,5 miliona użytkowników wieczystych stało się automatycznie właścicielami gruntów. Oczywiście nie za darmo. Czemu rząd zdecydował się na koniec użytkowania wieczystego? Jakie są tego praktyczne konsekwencje? O tym w naszym artykule.

Poza tym znajdziesz poniżej informacje o tym:

  • jakie postanowienia zawiera ustawa o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego,
  • jakie praktyczne problemy rodzi nowa ustawa,
  • czemu zlikwidowano użytkowanie wieczyste na gruntach mieszkaniowych,
  • jak polski system opodatkowania nieruchomości wypada na tle innych krajów,
  • czy czekają nas w przyszłości kolejne reformy w systemie opodatkowania nieruchomości,
  • jakie są opinie specjalistów na temat przymusowego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

Skąd zamieszkanie wokół użytkowania wieczystego?

O rządowych planach likwidacji użytkowania wieczystego wiadomo co najmniej od połowy 2018 roku. Jednak jeszcze w 2005 roku została uchwalona ustawa o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Z tym, że wcześniejszy przepis nie rozwiązuje wielu problemów. Stąd prace nad nowym projektem prowadzone w tempie, do którego już chyba zdążyła przyzwyczaić obecna władza.

I tak źródło całego zamieszania, czyli ustawa (w pełnej nazwie) o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, została podpisana przez Prezydenta 10 sierpnia 2018 roku. Ale to nie koniec przygód. Szybko okazało się, że przepis zagraża paraliżem w sprzedaży mieszkań a nawet bankructwem niektórych deweloperów. Dlatego jeszcze 31 grudnia 2018 nowelizacja ustawy uwolniła dokument od tych mankamentów. A przynajmniej od ich części.

Czy to szczęśliwe zakończenie? Wygląda na to, że w planach są już kolejne poprawki ustawy, a dla użytkowników wieczystych to dopiero początek. Czyli raczej nie. Tymczasem tak wyglądają główne postanowienia ustawy o przekształceniu:

  • 1 stycznia 2019 roku rozpoczęło się przymusowe uwłaszczenie,
  • dotyczy ono właścicieli domów jednorodzinnych i lokali położonych w budynkach wielorodzinnych oraz spółdzielni mieszkaniowych.
  • Obejmuje ono budynki, których celem nadrzędnym jest funkcja mieszkalna (za wyjątkiem garaży, budynków gospodarczych i innych obiektów, które umożliwiają prawidłowe korzystanie z budynków mieszkaniowych).
  • Podmioty (osoby fizyczne, spółdzielnie mieszkaniowe, deweloperzy), które na mocy prawa staną się właścicielami takich gruntów, będą odprowadzać przez 20 lat, corocznie, opłatę przekształceniową w wysokości opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste obowiązującej w momencie przekształcenia.
  • Dla użytkowników wieczystych na gruntach Skarbu Państwa przysługuje możliwość skorzystania z bonifikaty za jednorazowe uiszczenie opłaty przekształceniowej w wysokości 60% (w pierwszym roku przekształcenia). W każdym kolejnym roku bonifikata maleje o 10%.
  • Samorządy do których należą grunty poddane przekształceniu mogą samodzielnie regulować stopień bonifikaty na drodze uchwały rady czy sejmiku.
  • Zaświadczenie o przekształceniu wydaje z urzędu odpowiednia jednostka samorządu terytorialnego w ciągu 12 miesięcy. Nowelizacja ustawy przewidziała jednak również specjalny tryb, w którym na wniosek użytkownika zaświadczenie będzie musiało zostać wydane w przeciągu 4 miesięcy. W przypadku sprzedaży budynku/mieszkania, urząd ma 30 dni na wydanie zaświadczenia o przekształceniu.  

To nie koniec problemów z ustawą o przekształceniu?

Ustawa przysparza kłopotów samorządom i użytkownikom gruntów. Na gminy spadł obowiązek zaktualizowania i ujednolicenia opłat za przekształcenie. Przypomnijmy, omawiana opłata określana jest na podstawie obowiązującej opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste. Jeśli samorządy ją podniosą to także koszty przekształcenia jakie zapłaci właściciel gruntu będą wyższe.

Przykładowo, gdyby opłata za użytkowanie wieczyste wzrosła z 500 zł do 1000 zł, to po skorzystaniu z 60% bonifikaty, rachunek za przymusowe uwłaszczenie wyniesie nie 4 tys. złotych a 8 tys. złotych.

Samorządy i Skarb Państwa tanio gruntów nie oddadzą, ale podwyżki opłat za użytkowanie wieczyste to nie tylko szukanie pieniędzy w kieszeniach obywateli, ale i próba naprawienia zaległości w oszacowaniu wartości terenów podlegających przekształceniu. Nie wszystkie gminy dokonywały operatów szacunkowych nieruchomości regularnie. Zatem jeszcze przed końcem roku wielu użytkowników wieczystych otrzymało pośpiesznie pisma z podwyżką opłat za użytkowanie wieczyste. Jeśli otrzymaliśmy taki dokument z wypowiedzeniem aktualnych stawek mamy 30 dni roboczych na odwołanie się od niego.

Drugim problemem jaki spadł na samorządy jest obowiązek terminowego wydawania zaświadczeń o przekształceniu prawa użytkowania we własność. Tu w wyjątkowych przypadkach urząd ma tylko 30 dni na wydanie odpowiedniego pisma. Skala ustawy obejmującej użytkowników wieczystych oraz braki kadrowe w gminach mogą oznaczać dodatkowe i nieprzewidziane utrudnienia w uzyskaniu zaświadczenia o przekształceniu.

Problem bonifikat przy ustawie uwłaszczeniowej

Kolejne kłopoty sprawiają bonifikaty za jednorazowe przekształcenie praw użytkowania wieczystego w prawo własności. Deweloperzy oraz inne podmioty prowadzące działalność gospodarczą w budynkach i lokalach mieszkalnych muszą uważać na przekroczenie limitu pomocy (pomoc de minimis). Limit ten wynosi 200 tys. euro w przeciągu 3 lat. Nie zmieszczenie się w wyznaczonej granicy będzie oznaczać, że przedsiębiorcy zwrócą różnicę między rynkową wartością nieruchomości a sumą opłaty przewłaszczeniowej. Nowelizacja ustawy z grudnia 2018 r. dopuszcza jednak możliwość rozłożenia opłaty nawet na 99 lat, aby w ten sposób nie przekroczyć omawianego wcześniej limitu.

To pierwszy wymiar problemu z bonifikatami. Drugi to występowanie nierówności w jej stawce na gruntach należących do Skarbu Państwa oraz samorządów. Te ostatnie mogą samodzielnie ustalić jaką wysokość bonifikaty otrzymają użytkownicy wieczyści, którzy skorzystają z jednorazowej opłaty uwłaszczeniowej. Lub czy w ogóle taką bonifikatę otrzymają. Przykładowo na gruntach Skarbu Państwa bonifikata, może wynieść 60% podczas, gdy w Warszawie wynosi nawet 98%.

Ustawa o przekształceniu użytkowania wieczystego miała pozbyć się sytuacji w których będzie dochodzić do niesprawiedliwych różnic w cenie opłat rocznych za grunt. Jak widać nieskutecznie. Teraz nie tylko w lepszej sytuacji są ci, których stać na jednorazową opłatę przekształceniową, ale też i osoby, których samorząd podwyższył bonifikatę. Wielu użytkowników wieczystych, może też zostać pozbawionych bonifikaty na mocy uchwały jednostki samorządu terytorialnego.

Szykuje się nowelizacja nowelizacji ustawy o przekształceniu?

Wygląda na to, że zaraz po zmianie ustawy z 20 lipca 2018 roku o przekształceniu użytkowania wieczystego (która nastąpiła w ostatnich dniach grudnia), od razu rozpoczęły się prace legislacyjne nad umożliwieniem wojewodom dostosowania stawki bonifikaty do takiej samej jaką ustaliły samorządy. Ta poprawka – jeśli zostanie wprowadzona – zapewni, że użytkownicy na gruntach Skarbu Państwa nie będą w gorszej sytuacji. Co jednak z użytkownikami wieczystymi na terenach samorządowych, gdzie rady gmin nie będą przewidywać takiej bonifikaty? Jak zmusić gminy do ustalenia bonifikat? Na to chyba w rządzie nie ma pomysłu.

Ustawodawcom widać nie raz, ale i dwa razy zabrakło wyobraźni, a jak podają prawnicy, dokument mnoży wokół siebie inne problemy praktyczne. Czy gminy mogą zmieniać wcześniej już uchwaloną wysokość bonifikaty? I jak często mogą to robić? Summa summarum przepis, który miał zniwelować niesprawiedliwości społeczne związane z użytkowaniem wieczystym, wprowadza jeszcze większe nierówności i powody do sporów sąsiedzkich. Czy to zbyt surowa opinia? Sprawdźmy zatem, czemu w ogóle rozpoczęto prace nad ustawą o przekształceniu użytkowania wieczystego?

Użytkowanie wieczyste, czyli kozioł ofiarny?

Użytkowanie wieczyste jest spadkiem po czasach socjalizmu. Polega na oddaniu prawa do użytkowania gruntu (należącego do Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego) na określony czas (najczęściej 99 lat). Wyróżnia się na tle przepisów prawa rzeczowego innych krajów europejskich. Przede wszystkim tych zachodnich. Nadaje się zatem świetnie na kozła ofiarnego. Jego likwidacja była uzasadniana anachronicznością oraz niepraktycznością. Słowem użytkowanie wieczyste miało nie odpowiadać współczesnym potrzebom i rodziło różne problemy.

Jednak sprawa użytkowania wieczystego nie jest wcale tak czarno-biała. Kiedy zostało wprowadzone w dniu 14 lipca 1964 roku ustawą o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, użytkowanie wieczyste zastąpiło pokrewne formy prawa o nieruchomościach. Nie powstawało zatem w próżni. Po drugie użytkowanie wieczyste jest już prawem znacząco innym, niż w momencie jego wprowadzania, dostosowanym do zasad wolnego rynku. Po trzecie, mimo oryginalności użytkowania wieczystego w prawie polskim, także w wielu krajach europy zachodniej funkcjonują podobne instytucje.

Dyskusja nad zasadnością utrzymania instytucji użytkowania wieczystego rozpoczęła się na dobre w Polsce po 1989 roku. Krytykowano ją nie tylko od strony “ideologicznej” podkreślając jej socrealistyczny rodowód. Posiadała ona oczywiste niedoskonałości praktyczne. Obrońcy użytkowania wieczystego wskazywali potrzebę modernizacji przepisów. Przeciwnicy nalegali za likwidacją tego prawa stawiając na prawo własności jako pozbawione ułomności użytkowania wieczystego.  

Ten poniekąd akademicki spór, obecny rząd rozstrzygnął radykalnie – od 1 stycznia 2019 roku wieczyste użytkowanie na gruntach zabudowanych na cele mieszkaniowe zostało przekształcone w prawo własności. Polityka faktów dokonanych nie jest ani subtelna, ani bezproblemowa (co np. widać w ciągłym “dopracowywaniu” ustawy). Dlatego sprawdźmy jakie uzasadnienie znalazło się za takim rewolucyjnym krokiem. Czy nie było dla tego rozwiązania alternatywy?

Czemu zlikwidowano użytkowanie wieczyste?

W projekcie ustawy o przekształceniu użytkowania wieczystego, ustawodawcy uzasadniali likwidację tej instytucji na podstawie powstających wokół niej problemów społecznych, finansowych oraz prawnych.

Uwłaszczenie użytkowników wieczystych na gruntach publicznych oddanych dla celów mieszkaniowych ma wzmocnić prawa do nieruchomości rzeczywistych ich użytkowników. Według rządu, użytkowanie wieczyste w wielu sytuacjach nie spełnia swojej roli i jest nieatrakcyjne finansowo dla osób korzystających z nieruchomości.

Likwidacja użytkowania wieczyste pozwoli też ujednolicić prawo. Właściciel budynku będzie miał bowiem takie samo prawo (własności) do lokalu, jak i do gruntu. Władza chce w ten sposób wspierać politykę mieszkaniową obywateli.

Omawiana regulacja ma zdaniem ustawodawców wyeliminować problemy z aktualizacją opłat rocznych za użytkowanie wieczyste. Problem ten jest szczególnie dostrzegalny w przypadkach, gdy mieszkańcy budynku wielolokalowego mają różne wysokości wymienionej opłaty (np. w skutek odwołań części mieszkańców od proponowanej aktualizacji jej stawek).

Ostatnim argumentem za usunięciem użytkowania wieczystego są przeszkody jakie napotyka użytkownik, który chce przekształcić swoje prawo do gruntu w prawo własności. Oznacza to, że ustawa z 29 lipca 2005 roku o przekształceniu  prawa użytkowania wieczystego w prawo własności jest zapisem nieskutecznym. Faktyczne przekształcenie jest często niemożliwe. Ponownie jaskrawym przykładem są mieszkania wielolokalowe, gdzie nawet jedna osoba może zablokować żądanie uwłaszczenia.

Według ustawodawcy jedynym i najlepszym sposobem na usunięcie powyższych wad użytkowania wieczystego jest jego likwidacja z mocy prawa. Ale patrząc na efekt regulacji trudno mówić o sukcesie. Przypomnijmy choćby problem związany z bonifikatami. W takiej sytuacji rodzą się wątpliwości nad zasadnością wprowadzenia ustawy przekształceniowej. Przy skali problemów i ilości poprawek traci na sile argument o braku alternatywnego rozwiązania. Może zatem zmodernizowanie użytkowania wieczystego, nie byłoby wcale takim złym pomysłem?

Użytkowanie wieczyste w innych krajach UE

Jako przykład rozwiązania problemów związanych z użytkowaniem wieczystym w innych krajach, ustawodawcy podali Szkocję, z tym, że tamtejsze przekształcenie dzierżawy czasowej w prawo własności objęło tylko 9 tys. użytkowników. W Polsce popularność użytkowania wieczystego jest znacznie większa, bo użytkowników było ok. 2,5 miliona.

Można też spotkać się z założeniem, że Polska likwidując użytkowanie wieczyste idzie za wzorem zachodu. Tyle, że i w wielu innych krajach Unii Europejskiej funkcjonują obok siebie dwa rodzaje prawa dotyczące nieruchomości: prawo własności oraz pochodne od niego prawo do wykorzystania nieruchomości. Pomijam już argument, że to, co dobre dla innych krajów, wcale nie musi być korzystne w polskich warunkach.

Co więcej rodzaj własności czasowej jest instytucja o starym rodowodzie sięgającym prawa rzymskiego. I to właśnie od jego nazw (emfiteuzy i superficies) pochodzą terminy współczesnego czasowego użytkowania nieruchomości w takich krajach jak Austria, Belgia, Francja, Hiszpania czy Włochy. Poza wymienionymi, prawo podobne do użytkowania wieczystego znajdziemy jeszcze w Bułgarii, Finlandii, Holandii, Niemczech, Szwecji i Wielkiej Brytanii.

Użytkowanie wieczyste w szerszej perspektywie

Użytkowanie wieczyste nie jest pozbawione wad. Jest ono przywilejem samorządów. Grunty w użytkowaniu wieczystym podlegają w rzeczywistości Państwu. To samo w sobie nie jest w końcu złe, ale sprzyja konfliktowi interesów między sektorem prywatnym a publicznym (państwowym).

Zwolennicy i przeciwnicy użytkowania wieczystego podawali różne rozwiązania tego problemu kierując się często fundamentalnie innymi przekonaniami, o tym, co jest właściwe. Czy własność ziemi sprzyja rozwojowi? A może to właśnie Państwo powinno zadbać o korzystne zarządzanie bankiem gruntów?

Dwa mankamenty likwidacji użytkowania wieczystego?

Usunięcie instytucji użytkowania wieczystego na gruntach mieszkaniowych oznacza, że gminy stracą jedno ze źródeł dochodów. Oczywiście opłaty przekształceniowe w pierwszych latach są rekompensatą za uwłaszczenie dla samorządów, ale mimo wszystko to o jeden stały i pewny dochód w budżecie gminy mniej. W ocenie niektórych ekspertów to nawet i lepiej. W końcu niewidzialna ręka rynku najlepiej zadba o postęp i dostęp do mieszkań dla obywateli.

A tu właśnie tkwi źródło sporu między zwolennikami i przeciwnikami użytkowania wieczystego. Jedni podkreślają, że wzrost wartości nieruchomości jest najczęściej niezasłużonym zyskiem właściciela. Drudzy, że prawo własności zachęca prywatnych przedsiębiorców do inwestycji.

Przyjrzyjmy się pierwszemu argumentowi. Poniższy wykres potwierdza, że ceny kupna działek budowlanych przez ostatnie lata rosły. Między 2007 a 2018 średnia cena gruntu pod mieszkania wzrosła o ok. 75%!

(źródło: NBP, Sekocenbud)

Sam wzrost jeszcze o niczym nie znaczy. Ale pojawia się pytanie, co jest jego przyczyną? Składa się na niego kilka czynników, ale np. według zwolenników pozostawienia użytkowania wieczystego, zysk posiadacza nieruchomości pochodzi głównie z kieszeni podatników inwestujących w okoliczną infrastrukturę. Niczym w grze Monopoly osoba posiadające najlepsze pola, tylko dzięki własności zarabia najwięcej.

Trudno obliczyć jaki jest rzeczywisty udział pieniędzy publicznych w podnoszeniu wartości nieruchomości. Tam gdzie pojawiają się budynki mieszkalne, muszą być utrzymywane szkoły, przychodnie, komunikacja, czyli cała sieć, która finansowana jest z podatków re-dystrybuowanych przez instytucje państwowe.

Odpowiedzialnie zarządzany budżet gminy zasilany opłatą roczną za użytkowanie wieczyste mógłby zatem stymulować rozwój. Ale tu przeciwnicy mają celną ripostę – musi to być odpowiedzialna dystrybucja dobrami, które powinny wrócić w postaci trafnych inwestycji publicznych do podatników.

Rząd robi grunt pod podatek katastralny?

System opodatkowania nieruchomości w Polsce ma istotną rolę w regulacji rynku nieruchomości. Ma oczywiście szczególne znaczenie dla budżetów gmin. Np. w 2014 roku podatek od nieruchomości stanowił prawie 30% ich dochodów. Eksperci wskazują jednak, że jest on liczony na podstawie powierzchni nieruchomości. To oznacza brak powiązania między wartością nieruchomości a wysokością jej opodatkowania. Jako wzór bardziej sprawiedliwego rozwiązania, podaje się system opodatkowania nieruchomości oparty o jej wartość (rynkową lub czynszową). Taki charakter ma podatek w wielu zachodnich krajach.

Skoro zatem rzekomo za przykładem pozostałych państw UE, polski rząd rezygnuje z użytkowania wieczystego, ten sam argument może pojawić się w przypadku podatku katastralnego.

Rząd na razie zaprzecza, aby planował wprowadzić podatek katastralny. Jednak taki scenariusz przewiduje np. Krajowa Polityka Miejska. Poza tym trwają zaawansowane prace nad Zintegrowanym Systemem Informacji o Nieruchomościach. Taka ewidencja byłaby podstawą dla obliczania podatku. I po trzecie rok 2019 to czas podwójnych wyborów (europejskich i parlamentarnych). Stąd może niechęć do wspominania o podatkach przez Prawo i Sprawiedliwość?

Krajobraz po wprowadzeniu ustawy o przekształceniu użytkowania wieczystego

Prace nad łataniem dziur w ustawie z dnia 20 lipca 2018 roku nadal trwają. Cel zminimalizowania niesprawiedliwości wynikających z użytkowania wieczystego w obecnym kształcie przepisów tylko nasilił nierówności. Przymusowe uwłaszczenie faworyzuje osoby, które stać na jednorazowa opłatę przekształceniową. Zyskują też ci, którzy mają szczęście posiadać ziemię w miejscu, gdzie samorząd postanowił zwiększyć stawkę bonifikaty. Dochodzą do tego jeszcze kolejne niejasności prawne.

Za sukces można jednak uznać skuteczne zlikwidowanie użytkowania wieczystego na gruntach mieszkaniowych. Poprzednie ustawy nie zawsze pozwalały na rzeczywiste uzyskanie prawa własności do nieruchomości. I tu jednak można wskazać, że użytkowanie wieczyste – mimo, że z wadami – wcale nie było rozwiązaniem absolutnie złym.

Przy skali kłopotów związanych z ustawą o przekształceniu, tym bardziej dziwi, że wybrano rozwiązanie radykalne i co najwyżej połowicznie skuteczne. Dlaczego rząd nie zdecydował się na zmodernizowanie użytkowania wieczystego? Zamiast ewolucji, mamy rewolucję, której największymi beneficjentami pozostają duże firmy deweloperskie. A przecież już otrzymali oni od rządu inny prezent w postaci specustawy mieszkaniowej.

Mateusz Gwardecki

Mateusz Gwardecki

Absolwent Uniwersytetu Mikołaja Kopernika. Zwolennik biznesu odpowiedzialnego społecznie. Zainteresowany nowoczesną bankowością i znaczeniem pieniądza. W wolnych chwilach lubi czytać fantastykę naukową i przeszukiwać rynek idei.

Więcej postów

»

Facebook